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  • 轨道交通PPP项目操作模式

    曹珊 已阅1184次

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    三、轨道交通PPP项目操作模式
    轨道交通PPP项目操作模式,是指轨道交通按照PPP模式进行运作的交易结构的核心特征。根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[ 2014] 113号)的规定,常见的PPP操作模式包括委托运营(Operations&Maintenance,O& M)、管理合同(Management Contract,MC)、建设—运营—移交(Build - Operate - Transfer,BOT)、建设一拥有一运营(Build - Own - OperateBOO)、建设一拥有一运营一移交(Build - Own - Operate - Transfer,BOOT)、建设—移交一运营(Build - Transfer - Operate,BTO)、转让一运营一移交(Transfer - Operate - Transfer,TOT)、改建一运营一移交(Rehabilitate - Operate - Transfer,ROT)等?!豆曳⒄垢母镂赜谟》ⅲù郴∩枋┝煊蚴凳┱蜕缁嶙时竞献飨钅抗ぷ鞯荚颍┑耐ㄖ罚ǚ⒏耐蹲蔥 2016] 2231号)规定新建项目优先采用建设—运营—移交( BOT).建设一拥有一运营一移交(BOOT)、设计一建设一融资一运营一移交( DBFOT)、建设一拥有一运营(BOO)等方式。存量项目优先采用改建—运营—移交(ROT)方式,同时鼓励各地区根据当地实际情况及项目特点,积极探索、大胆创新,灵活运用多种方式,切实提高项目运作效率。由此可见,规范层面对PPP项目的操作模式并无特殊要求,常见的PPP项目操作模式仅供具体PPP项目设计操作模式的参考。轨道交通PPP项目实践操作中关于操作模式的选择、设计更加体现了PPP项目操作模式的灵活性和创新性,下面将主要介绍轨道交通PPP项目中几种比较常见的操作模式。
    (一)传统操作模式
    轨道交通PPP项目传统操作模式,即轨道交通PPP项目整体操作模式,是指政府计划以轨道交通项目作为整体实施运作,即政府方通过竞争性方式选择社会资本,由社会资本或社会资本参与组建的项目公司负责轨道交通PPP项目的投资建设和运营维护。实践中,对新建轨道交通PPP项目,一般采用建设一运营一移交( BOT)模式实施,对存量轨道交通PPP项目,一般采用移交一运营一移交(TOT)模式实施。以新建轨道交通PPP项目为例,采用BOT模式进行实施运作,由社会资本或项目公司负责轨道交通PPP项目全生命周期范围内投资建设和运营维护,对轨道交通运营收入不足部分,政府提供可行性缺口补贴,对存量轨道交通PPP项目,一般采用TOT模式进行整体实施运作,典型操作案例包括重庆市轨道交通3号线、苏州市轨道交通1号线等项目。
    目前,我国轨道交通PPP项目以新建项目为主,传统操作模式下,政府通过竞争性程序选择社会资本进行实施运作的典型项目包括乌鲁木齐2号线、北京新机场线、成都新机场线等PPP项目。但传统操作模式下,轨道交通项目的投资规模成为选择合适社会资本的重要障碍。
    (二)“A+B”操作模式
    轨道交通PPP项目的总投资数额较大,综合考虑社会资本的投融资能力、营利需求等因素,为缓解社会资本在轨道交通PPP项目中的投融资压力。实践中,将轨道交通PPP项目分为不同的部分,政府部门委托国有企业负责投资建设轨道交通中的一部分。比较典型的操作案例是北京地铁4号线项目。北京地铁4号线项目将整个轨道交通分为A、B两个相对独立的部分,其中A部分主要轨道交通项目的洞体、车站等土建工程,B部分为车辆、信号等设备。A部分由政府委托国有企业进行投资建设,B部分通过竞争性方式选择社会资本,由社会资本负责投资建设。同时,为保障整个轨道交通项目的顺利运行,政府将A部分建成设施以租赁等形式交由社会资本或社会资本组建的项目公司负责运营维护。轨道交通项目合作期限届满后,社会资本或项目公司无偿将项目设施移交政府或政府指定主体。
    采用“A+B”操作模式,通过政府部门的投入,可以减轻社会资本参与轨道交通项目的投融资压力,提高社会资本参与轨道交通PPP项目的积极性。北京地铁4号线、北京地铁14号线、杭州地铁1号线、杭州地铁5号线等均采用“A+B”操作模式。北京地铁16号线也采用“A+B”操作模式,但项目在实施过程中,扩大了社会资本参与的范围,即对北京地铁16号线A部分,政府引入中再资产管理股份有限公司进行股权投资,股权投资资金的主要来源是保险资金,中再资产管理股份有限公司在北京地铁16号线中以财务投资为主,股权投资人将其持有的全部股权委托北京市基础设施投资有限公司管理,股权投资人不参与北京地铁16号线的运营管理。在“A+B”操作模式基础上,针对北京地铁16号线A部分投资建设的实际状况,引入资金供给量大、投资长期稳定的保险资金进行财务投资,对北京地铁16号线作为整体项目而言,引入社会资本达270亿元,进一步减轻了政府在轨道交通PPP项目中的财政压力?;诒本┑靥?6号线的成功实施经验,后续轨道交通PPP项目中,若采用“A+B”操作模式的,可根据项目实际情况进一步拓宽融资渠道,针对轨道交通A部分和B部分投资人承担的风险不同,引入不同的投融资资金,支持轨道交通PPP项目的投资建设。
    (三)“项目十物业”操作模式
    轨道交通PPP项目投资数额大,当实施的轨道交通PPP项目较多时,传统的依靠政府提供可行性缺口补助满足社会资本投资回报和合理收益需求的方式,仍会加重政府的财政负担。为筹集轨道交通PPP项目的投资建设资金,减轻政府财政负担,地方政府在现有规范体系下,积极探索“项目+物业”操作模式,政府通过竞争性方式选择社会资本,由社会资本或其组建的项目公司负责轨道交通PPP项目整体(含洞体、车站、设备)的投资建设和运营维护,同时对轨道交通沿线及站点周边和车辆段周边的特点区域进行综合开发,通过轨道交通项目周边的“物业”综合开发,以项目综合开发收益补足轨道交通项目票务收入和非票务收入的缺口,保证社会资本在轨道交通项目中的合理收益需求。
    采用“项目+物业”操作模式的典型案例包括深圳地铁4号线、深圳地铁6号线以及佛山地铁2号线等项目,囿于我国土地管理方面的规范限制,“项目+物业”操作模式存在的法律障碍较多,实践中采用“项目+物业”操作模式的轨道交通项目较少,下文将结合各地方政府的探索经验对“项目+物业”操作模式进行进一步的分析,此处不再赘述。
    上述关于轨道交通PPP项目操作模式的分析,基本上囊括了目前我国轨道交通PPP项目的操作模式,应予以注意的是,轨道交通PPP项目并无特定操作模式,实践中需根据项目实际情况确定项目核心特征和要素。

    摘自:《PPP运作重点难点与典型案例解读》,法律出版社2018年1月出版。内容简介:专门就各种行业实施的PPP项目进行梳理和分析,切实总结每种类型的项目概况、运作模式、操作关注的重点及实施方案、采购文件编写等等具体实务,是作者多年参与PPP模式实践操作经验的提炼和升华,能够为我国PPP模式实践操作提供建议和指导。

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